(via KölnAgenda: Lokale Agenda erfolgreich?, Stefan Kreutzberger ist Vorstandsmitglied der KölnAgenda e.V.)
Schon vor dem zwanzigjährigen Jubiläum ist die Lokale Agenda-Bewegung in Deutschland in die Jahre gekommen. Am Beispiel des Landes Nordrhein-Westfalen (NRW) und der Stadt Köln zieht der Autor Bilanz und formuliert notwendige Folgerungen für den Rio+20-Prozess.
Rio ist lange her und doch so nah. Auf der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 wurde ein Aktionsplan für die dringendsten Probleme des 21. Jahrhunderts – die Agenda 21 – von den Industrie- und Entwicklungsländern unterzeichnet. Da viele der in der Agenda angesprochenen Probleme und Lösungen auf Aktivitäten vor Ort zurückzuführen sind, ist die Beteiligung und Mitwirkung der Kommunen ein entscheidender Faktor bei der Verwirklichung der Ziele. Deshalb werden die Kommunen in Kapitel 28 direkt angesprochen: “Jede Kommunalverwaltung soll in einen Dialog mit ihren Bürgern, örtlichen Organisationen und der Privatwirtschaft eintreten und eine ‘kommunale Agenda 21′ beschließen.” Mit diesem Aufruf zum Handeln vor Ort sollte bis zum Jahr 1996 ein langfristiger kommunaler Aktionsplan entwickelt werden, der sich am Leitprinzip einer nachhaltigen Entwicklung orientiert.
Das war vor zwanzig Jahren der Anspruch. Heute fällt die Bilanz für den deutschen Lokalen Agenda 21-Prozess (LA21) ernüchternd aus: Eine klare Verständigung über den Begriff Nachhaltigkeit, über Ziele und Vorgehensweisen wurde nicht erreicht, notwendige Schritte nicht gegangen, neue Strukturen nicht geschaffen, eine Mobilisierung der Bevölkerung behindert und ausgesessen und kein Zeitziel auch nur einigermaßen adäquat erreicht. Die Erfahrungen der letzten Jahrzehnte haben gezeigt, dass die Annahme, mit einem Appell an die aufgeklärten Eigeninteressen in Wirtschaft und Politik und mit bürgerschaftlichem Engagement könne ein nachhaltiges Leitbild durchgesetzt werden, wenig erfolgreich war. Partielle Erfolge und viele engagierte Mitarbeiter/innen der städtischen Verwaltungen dürfen nicht darüber hinweg täuschen, dass die ursprünglichen Ziele und eine Verankerung des Agendaprozesses nicht erreicht wurden. Bereits Ende 2007 kamen G. Hilliges und U. Nitschke in ihrer Schrift „Städte als Partner für nachhaltige Entwicklung – Bilanz und Perspektiven 15 Jahre nach dem Erdgipfel“ zu dem Ergebnis: „Mitte 2006 waren es 2.610 der 12.315 kommunalen Gebietskörperschaften bundesweit, dies sind 20,5 Prozent ihrer Gesamtheit, die sich zur Aufstellung einer Lokalen Agenda 21 entschlossen hatten oder sich bereits in der Umsetzung befanden. Nicht mehr als 100 verabschiedete Aktionsprogramme für Nachhaltige Entwicklung kann Deutschland heute vorweisen.“ Insgesamt also keine positive Bilanz. Und seitdem sind nicht viel mehr Kommunen und Aktionsprogramme hinzu gekommen.
Lokale Agenda in NRW
Mitte März 2012 legte die Landesarbeitsgemeinschaft Agenda 21 NRW (LAG 21 NRW) unter dem Titel „Rio +20 NRW“ erstmalig eine umfassende qualitative und quantitative Analyse der Entwicklung des Agendaprozesses in diesem Bundesland vor. Über fünf Arbeitsschritte hinweg wurden auch leitfadengestützte Interviews mit den kommunalen Verwaltungen durchgeführt – leider nicht mit den Akteuren der Zivilgesellschaft. Es beteiligten sich 182 von 427 und somit 43 Prozent aller Städte, Gemeinden und Kreise. Von den teilnehmenden Kommunen haben 57 Prozent einen Agendabeschluss gefasst, die meisten vor oder im Jahr 2000. Nur 21 Prozent der Kommunen gaben an, dass kontinuierliche Arbeitskreise den Nachhaltigkeitsprozess vor Ort steuern. Lediglich 17 Prozent verfügen über einen Agendabeauftragten und nur bei 11 Prozent ist das Thema Nachhaltigkeit in einem Ratsausschuss verankert. In gerade mal 8 Prozent der Fälle existiert ein Agenda- beziehungsweise Nachhaltigkeitsbüro in der Verwaltung und nur sechs Prozent der Kommunen verfügt über einen festen Nachhaltigkeitsrat oder -beirat. Insgesamt stellen 58 Prozent der Kreise und Kommunen keine Personalmittel zur Verfügung und 54 Prozent auch keine Sachmittel. Nachhaltige Entwicklung wird offensichtlich zum überwiegenden Teil nicht als Pflichtaufgabe angesehen. Dennoch verbinden knapp zwei Drittel der Befragten positive ökologische Effekte mit der Agenda 21-Arbeit und geben an „viel erreicht“ zu haben.
Die ehrenamtlichen Bürger, engagierte Jugendliche und die aktiven umwelt- und entwicklungspolitischen Organisationen und globalisierungskritischen Gruppen wurden nicht gehört. dabei sind gerade sie in einem hohen Maße die Ideengeber, aktiven Träger und Motoren nachhaltiger Prozesse in einer Kommune.
Politischer Wille ist entscheidend Bürgerschaftliches Engagement im Sinne des Auftrags von Rio („Global denken, lokal handeln“) und notwendig folgendes zielgerichtetes Handeln wächst und gedeiht nur, wenn es politisch gewollt ist und entsprechend finanziell gefördert wird. In NRW initiierte die rot-grüne Landesregierung in den Jahren 2000 bis 2005 einen gesellschaftlich breit aufgestellten Agendaprozess, der nach einer dreijährigen Arbeitsphase in einer Nachhaltigkeitsstrategie für das Land münden sollte. Verbunden hiermit war eine Bereitstellung von Mitteln für kommunale Entwicklungspolitik und die LA21 in Höhe von 50 Cent pro Einwohner und Jahr. Ein Eine-Welt-Promotorenprogramm und die Gründung der Stiftung für Umwelt und Entwicklung mit ihrer Projektförderung für Nichtregierungsorganisationen waren weitere wichtige Bausteine.
Der politische Machtwechsel im Jahr 2005 beendete diese Politik zunächst. Erst 2010 griff die neu gewählte rot-grüne Landesregierung die fallen gelassenen Fäden wieder auf und setzte sich bis zum Jahr 2015 das Ziel, eine Nachhaltigkeitsstrategie für NRW zu entwickeln und eine erneute Initiative zu starten, um „den unterbrochenen Agenda 21-Prozess in NRW wieder auf(zu)nehmen und die vielen lokalen Agenda-Prozesse neu (zu) beleben.“
Die Studie stellt für eine derartige Neubelebung zwölf allgemeine „Erfolgskriterien“ bereit. Sie reichen von der Erkenntnis, dass „verschiedene Akteursgruppen gemeinsam den Nachhaltigkeitsprozess antreiben“, ausreichend Sach- und Personalmittel zur Verfügung gestellt und offizielle kommunale Gremien geschaffen werden müssen, über die zielgerichtete Pflege von (Projekt-) Partnerschaften und der Förderung des Fairen Handels bis hin zu neuen Ansätzen der Gestaltung der sozialen Integration. Mit Hilfe dieser Erfolgskriterien und den Ergebnissen der Interviews hat die LAG 21 NRW erstmalig ein nachvollziehbares Bewertungsverfahren zur Ermittlung des Ist-Zustands der Kommunen entwickelt. Sie unterscheiden demnach vier Typen und stellen elf beispielhafte Kommunen und Kreise vor. Es sei eine „tendenzielle Zunahme der Agenda 21-Etablierung mit steigender Einwohnerzahl der Kommunen darstellbar.“
Dies trifft allerdings nicht automatisch zu, sondern hängt entscheidend vom Wirken engagierter Akteure in Bürgerschaft, Politik und Verwaltung ab, wie das Beispiel der Stadt Köln verdeutlicht.
Der LA21-Prozess in Köln
Köln gehört zum positiven Fünftel deutscher Städte, die einen LA21-Prozess starteten und dies als ein historisch gewachsener Sonderfall: Bedingt durch eine anfangs starke basisnahe Bürgerbewegung siedelte sich die Agenda-Aktivität in einer Vereinsstruktur unter Beteiligung der Stadt an und wurde eben nicht der städtischen Verwaltung übertragen. Dies schafft Unabhängigkeit und kritische Distanz zur Politik und zum Handeln der Stadt. Hierin liegt gerade die Stärke und auch der Erfolg der Arbeit der letzten Jahre (Bürgerhaushalt, Bürgerstiftung, Klimabündnis, MDG-Aktionsprogramm, Fairtrade Town und Eine-Welt-Stadt Köln). Auf die Initiative der seit 1996 aktiven Bürgerschaft hin beschloss der Rat der Stadt Köln am 10. März 1998 eine Lokale Agenda 21 für Köln zu entwickeln. Die Verwaltung wurde damit beauftragt, Leitlinien für eine nachhaltig optimierte Stadtentwicklung zu erstellen, eine Prioritätenliste zu erarbeiten und ein Planungs- und Organisationskonzept für den Agendaprozess vorzulegen. Die Umsetzung blieb jedoch aus: Außer einer allgemeinen Leitbilddiskussion wurden bislang weder ein städtisches Nachhaltigkeitskonzept noch ein Klimaschutzkonzept ausgearbeitet und verabschiedet; eine stadtinterne Agendaverantwortlichkeit wurde nur halbherzig und einflusslos eingerichtet und die politische Umsetzungsverantwortung für den Agendaprozess auf den KölnAgenda e.V. abgewälzt.
Die Studie der Heinrich-Böll-Stiftung „Kommunale Partnerschaften und Netzwerke“ aus dem Jahr 2010 resümiert ähnliche bundesweite Entwicklungen: „Insgesamt erwies es sich als schwierig, Nachhaltigkeit in der praktischen Politik als Querschnittaufgabe zu verankern. [...] Außerdem stößt der umfassende Partizipationsanspruch der LA21-Initiativen an Grenzen, da er die Möglichkeiten ehrenamtlicher Arbeit auf Dauer übersteigt.“ Die Studie kommt zum ernüchternden Fazit: „Nachhaltigkeitspolitik auf lokaler Ebene muss offenkundig in erster Linie von den kommunalen Institutionen getragen werden.“ Der zentrale LA21-Anspruch der Abstimmung, Beteiligung und Zusammenarbeit der Stadt mit der Bürgerschaft muss daher in den meisten Fällen als gescheitert angesehen werden. Eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung hängt viel mehr vom persönlich verantwortlichen Engagement der Stadtspitze ab. Nachhaltigkeit muss endlich als übergreifende Führungsaufgabe begriffen werden und gehört nicht nur ins Umweltamt, sondern in eine zentrale Stadtplanungsabteilung. Die hergebrachte Fachämterstruktur behindert integrierte Entscheidungen. Eine ernsthafte Auseinandersetzung mit nachhaltiger kommunaler Entwicklung kann daher nur in Verbindung mit einer Neubewertung und Neuausrichtung der Verwaltungsstruktur und des Verwaltungshandelns erfolgen. Nachhaltigkeit darf eben nicht nur als freiwillige Leistung einer Kommune angesehen werden, sondern sollte zur Rechtsverpflichtung werden. Eine nachhaltige Stadtentwicklung muss das übergreifende Entwicklungsprinzip jeglichen Verwaltungshandelns sein und dies in einem echten Dialog mit der Bürgerschaft auf Augenhöhe und in einer organisatorischen Doppelkopfstruktur. In der Stadtgesellschaft müssen dafür klare Leitbilder kommuniziert und kritisch diskutiert werden. Eine echte Einflussnahme über direkte Bürgerentscheide und finanziell relevante Bürgerhaushalte muss gewährleistet sein. Gerade neue Formen des organisierten und unorganisierten Bürgerengagements wie „Transition Town“, Tauschkreise, Regionalwährungen, Initiativen für Fairen Handel und Projekte der urbanen und solidarischen Landwirtschaft müssen dabei anerkannt und einbezogen werden. Dann hat lokales Handeln wirklich eine Chance nachhaltig zu werden.
Stefan Kreutzberger ist freier Journalist, Autor und Medienberater für Umwelt und Verbraucherthemen sowie internationale Entwicklungszusammenarbeit.
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